Konfrontace v metropolitních krajinách

Expozice
Města jsou stále více závislá na spoluvytváření podmínek v regionech, které je obklopují. Většina evropských metropolí dlouhodobě rozvíjí strategie, které jim pomáhají vyrovnávat se s rostoucími a často protichůdnými nároky. Jednotlivé a nekoordinované průměty těchto nároků bývají pro kvalitu prostředí obvykle zničující. Podle zprávy OECD z podzimu roku 2017 si Česko v porovnání s ostatními zeměmi nestojí v efektivitě správy a využívání území vůbec dobře. Čím to je, že za Západem zaostáváme?

Koncem října 2017 uspořádal v Praze spolek Člověk a prostor konferenci na téma Pojetí krajin v plánu města[1] jako třetí pokračování série Principy územního plánování evropských měst. Součástí přípravy byla reprezentace Prahy na mezinárodním workshopu Metropolitní krajiny a role měst v Amsterdamu a účast na navazujícím sympoziu Konfrontace v metropolitní krajině.[2] Na pražské konferenci prezentovali naši holandští hosté zpracované závěry workshopu a doporučení studie OECD pro Amsterdam, zatímco Případová studie OECD Praha[3] byla představena teprve o čtrnáct dní později na listopadovém workshopu IPR, bez znatelného zájmu médií. Výsledky studie nás přitom varují, že v Česku zastavujeme volnou krajinu dvakrát rychleji ve srovnání s průměrem zemí OECD. Do Prahy denně dojíždí 300 000 pracujících a návštěvníků.[4] Nástroje pro plánování metropolitních regionů srovnatelné se současnou západní praxí u nás neexistují. Reflexi všech čtyř mezinárodních setkání na téma územního a regionálního rozvoje přináší tento článek.

Workshop v Amsterdamu
Svět se proměňuje. Globalizace je skutečnost. Jsme vystaveni vlivům globální ekonomiky, klimatických, demografických a sociálně-kulturních změn. Konjunkturální a předvídatelný svět druhé poloviny minulého století je minulostí a Západ na to reaguje flexibilnějšími nástroji plánování.[5] Světové metropole rostou a v globální „bitvě o talenty“ spolu o své obyvatele soutěží. Zároveň spolu vytvářejí síť křehké stability v neklidných časech. I přes rozdílnou identitu, výchozí situace, zvyklosti, politiky a procesy čelí podobným výzvám. Urbanizace a související proměny krajiny jsou fakta, se kterými se musíme vyrovnat. Udržování a rozšiřování kontaktů v regionech i mezi regiony navzájem je nezbytností, která přináší užitek všem zúčastněným.

Takové bylo shrnutí příspěvků v závěru dvoudenního workshopu v Amsterdamu, kterého se kromě pořadatelů z Gemeente Amsterdam[6] zúčastnili zástupci Prahy, Rotterdamu, Stockholmu, Hamburku a Stuttgartu. Účastníci workshopu potvrdili, že plánování rozvoje funkčních regionů velkých měst obvykle zahrnuje území přesahující administrativní hranice, správní členění nebo dokonce zemskou legislativu.[7] Spolupráce mezi municipalitami v regionu se odehrává na dobrovolné smluvní bázi s cílem udržení a rozvíjení konkurenceschopnosti celé oblasti. Města a krajiny vytvářejí jeden provázaný celek, ve kterém jsou dohody o koncepci rozvoje řešeny ve prospěch všech. Není bez zajímavosti, že si všechny zúčastněné regiony prošly obdobím úpadku, ať už důsledkem 2. světové války nebo extenzivní politiky územního rozvoje 70. let, a obvykle se dlouhodobě vyrovnávají s nekontrolovatelnými vnějšími vlivy.

Amsterdam je ukázkovým příkladem sebevědomého přístupu k výzvám proměňujícího se světa. Samosprávná měšťanská společnost, pečující o město a krajinu neustále vystavené hrozbě zaplavení,[8] dala vzniknout kultuře polderingu: všechny zájmy v území jsou rovnocenné a všechny musí být vyslechnuty, rozhodnutí je kompromisem zúčastněných. Krajina je existenciálně vnímána jako neobnovitelný zdroj a přistupuje se k ní s multifunkční perspektivou. Zachování a dostupnost otevřené krajiny jsou zároveň ceněny jako klíčové faktory v globální konkurenceschopnosti města. Podle průzkumů je kvalita a dostupnost krajiny nejvýše hodnoceným kritériem při výběru bydlení ve městě.[9] Osmičlenný tým regionálního plánování má proto na starosti Strukturální vizi Amsterdam 2040, program regionální spolupráce (Responsible Capital), podporuje intenzivní husté město, princip rozvoje v centru a podél významných os (Finger model) a udržení pravidla 15 minutové dosažitelnosti otevřené krajiny pro obyvatele metropole.

Z doporučení workshopu je ještě dobré zmínit dopady klimatických, globalizačních a demografických změn na krajinu v oblastech zemědělství, infrastruktury a energetické produkce. Ne všechny regiony jsou schopny na svém území dosáhnout energetické soběstačnosti (Stuttgart). Se zvyšujícím se zalidněním měst rostou též rekreační nároky na krajinu, která by měla nabízet různorodý charakter prostředí pro různé skupiny lidí (Rotterdam). Změny se dějí, ochrana a konzervování podoby minulé krajiny nejsou udržitelné. Nezbývá než plánovat struktury, propojení a adaptace na probíhající děje s cílem dosažení nejvyšší možné kvality prostředí. Významným jevem, projevujícím se napříč společností zúčastněných měst, je tendence snižování důvěry a schopnosti dohody. Rezistence NIMBY společnosti vůči změnám se prohlubuje na BANANA princip, ztěžující jakýkoliv rozvoj jakéhokoliv území.[10]

Sympozium Konfrontace v metropolitní krajině, navazující na pracovní workshop, se odehrálo na farmě v amsterdamském polderu, symbolicky pět metrů pod hladinou moře. Společným tématem příspěvků byla změna zažitého vnímání a hledání iniciačního potenciálu uvnitř města (Ken Greensberg, Toronto) i v krajině (Kathryn Moore, Birmingham). Současné metropole se brání konzumaci volné krajiny rozvojem zelených klínů (Green wedges – Stockholm) anebo zelených pásů okolo města (Green belt – Milano) a nalézají potenciál i v dříve přehlížených územích (Kees Cristiaanse – Noisy Landscapes). Pozoruhodné příspěvky a workshopy by si zasloužily samostatné zpracování, ale z pohledu regionálního plánování a vztahu měst k okolní krajině vlastně na celosvětové úrovni potvrdily závěry předcházejícího workshopu.

Konference v Praze
Hosté pražské konference o metropolitních krajinách porovnávali pojetí krajiny v připravovaném Metropolitním plánu Prahy s přístupy Amsterdamu, Stockholmu, Turína, Barcelony, Mnichova, Kortrijku a Hamburku. Potěšilo nás, že podobná setkání jsou inspirující zkušeností pro všechny účastníky a Praha ve srovnání s ostatními metropolemi zdaleka nestojí v pozici nezkušeného učedníka.

Vztah města k okolní krajině do značné míry předurčuje místní topografie: některá města (Amsterdam, Stockholm) dodržují princip rozvoje v hlavních osách mezi klíny otevřené krajiny, jiná si stanovují pevné rozhraní města a otevřené krajiny (Turín, Milán). Stanovení hranice mezi otevřenou a urbanizovanou krajinou v Belgii a Flandrech přišlo za pět minut dvanáct před totálním zastavěním území. Německé příklady ukázaly vyvážený přístup k historické „kamenné“ krajině města a otevřenému prostoru volné krajiny v syntetickém celku (Mnichov) a výsledky dlouhodobé přípravy rozvoje centra na rozhraní města a řeky (Hafen City – Hamburk).

Pojetí krajiny v Metropolitním plánu se opírá o definice Evropské úmluvy o krajině (ECL), která ji chápe jako soubor fyzicko-geografických a antropo-geografických složek prostředí: „Krajina znamená část území, tak jak je vnímána lidmi, jejíž charakter je výsledkem činnosti a vzájemného působení přírodních a/nebo lidských faktorů.“[11] Zároveň rozlišuje krajinnou sféru jako celek (celá Země) a jednotlivé výřezy z této sféry, tedy konkrétní jednotlivé krajiny. Pojetí ECL rozvíjí Doporučení o historické městské krajině (Recommendation on the Historic Urban Landscape)[12], potvrzující nutnost vyváženého přístupu k městskému prostředí: ochrana historických hodnot nemůže být překážkou pro dynamiku živého města; předpokladem udržitelnosti historické městské krajiny je vrstvení historické a současné architektury při respektování širšího městského a přírodního kontextu.

Praha má ve srovnání s většinou jiných metropolí jedinečnou polohu na kopcích a v údolích. Její krása byla vždy založená na kontrastech štíhlých vertikál a výrazných horizontál, mezi kterými hrají významnou roli „zelené svahy“ a „zelené klíny“, směřující podél přítoků Vltavy k historickému centru. V tom je její pověstná „stověžatost“. Proto Metropolitní plán jedinečnou kompozici Prahy zachycuje a stanovením charakteru historické městské krajiny též ochraňuje. Ve vztahu města k otevřené krajině plán primárně rozlišuje městskou krajinu (zastavitelné území) a otevřenou krajinu (nezastavitelné území města). Důležitým prvkem regulace je krajinné rozhraní, vymezené jako nezastavitelný pás území obklopující kompaktní část města. Metropolitní plán stanovuje jednotlivé typy struktury vystavěného prostředí města a otevřené krajiny, definované jejich cílovým charakterem. Plán je navržen jako stabilizační z hlediska charakteru a zachování otevřené krajiny a flexibilní z hlediska umožnění jejího využívání dosavadním, anebo ekologicky stabilnějším způsobem bez nutnosti pořizování změny plánu.

Hosté konference v diskuzi ocenili hlubokou znalostní bázi dokumentu, která si zaslouží jasné a sdělné pojmenování cílů dalšího rozvoje města. Vyprávění příběhu budoucnosti města se neobejde bez náročné práce s ilustracemi a využitím řady nástrojů, které zatím neznáme. Prosazení plánu vyžaduje kuráž a schopnost ustát odborný a politický názor. Město potřebuje mít dlouhodobou vizi a vytrvalost při jejím naplňování. Koncepční cíle rozvoje bývají v západních metropolích vždy akceptovány kontinuálně celým politickým spektrem, i když obvykle nejsou všeobecně právně závazné.[13] Hosté doporučili věnování velké pozornosti implementaci Metropolitního plánu a sledování a vyhodnocování jeho dopadů. Přijetí nového územního plánu by podle nich hodně napomohlo přizpůsobení českého stavebního práva současné tekuté a proměňující se realitě. Silně mezi nimi rezonoval přístup plánu k přehlíženým místům a městským džunglím na území Prahy.

Závěr
Doporučení OECD v případové studii Praha 2017 se v podstatě kryjí s problémy a výzvami zmíněnými v předchozím textu. Praha a Česká republika se potýkají s nízkou efektivitou správy a využívání území, vysokým tlakem na zastavování půdy a vysokou mírou regulace. V metropolitním regionu Prahy je tempo zastavování půdy dvakrát rychlejší než v průměru zemí OECD. Regionální uvažování napříč administrativními hranicemi v českém hierarchickém a direktivním systému plánování v podstatě neexistuje. Regionální spolupráce je slabá a efektivita rozhodování nízká, metropolitní oblast Prahy je desátou nejfragmentovanější oblastí v OECD. Chybějí nám institucionální nástroje běžně používané ve vyspělých zemích. Povolovací procesy jsou neúnosně náročné a zdlouhavé. Systém podporuje zneužívání povolovacích řízení k vytváření sporů a konfrontací mezi účastníky. Rigidní plánovací (přímé) a centralizované fiskální (nepřímé) nástroje územní politiky nejsou propojené a neumožňují ve stávající podobě efektivní řešení problémů. Výsledkem je začínající krize bydlení a rostoucí tlak na volnou krajinu. Přes to vše má Praha i svá pozitiva: „Aktualizovaný strategický plán města nastavuje postupné kroky, které doplní a posílí nový Metropolitní plán a aktualizovaný soubor Pražských stavebních předpisů. Po letech platnosti zastaralých strategických a regulačních územně  plánovacích dokumentů, které měly omezenou veřejnou a politickou podporu, bylo vynaloženo úsilí na zpracování otevřenějších procesů, nabízejících hlubší posuzování hlavních problémů města a stanovení směru reforem.“[14] Zpráva zdůrazňuje nutnost stanovení strategických cílů, rozvoj regionálního i meziregionálního partnerství a sledování využívání a implementace strategických plánovacích nástrojů.

Česká společnost potřebuje vybřednout ze sebestředného zahledění do minulosti. Není náhodou, že jsem na workshopu OECD v prezentaci Strategického plánu Prahy úplně postrádal srovnání s okolními evropskými metropolemi a pojmenování naší pozice a směřování v kontextu Evropy. Velkou část současných výzev nemůže Praha zvládnout sama. Potřebuje spolupráci v rámci funkčního regionu, spolupráci s dalšími českými městy a intenzivní výměnu zkušeností s Evropou. Posílená partnerství mohou dát Praze větší sílu ve vyjednávání na vládní úrovni, protože bez celkové změny přístupu a přehodnocení direktivně řízeného územního a strategického plánování v České republice se nemůžeme pohnout z místa. Cesta od vlády ke správě území je před námi, nezbývá nám než se po ní vydat. Vyžaduje sebevědomí, politický zájem, odborný přístup a nahrazení zažitých formálních postupů strategického a územního plánování celou škálou nástrojů, které zatím „neznáme“.

Mezinárodní setkání k tématu:
Metropolitan Landscapes and the Role of the Cities, mezinárodní workshop, City of Amsterdam, Amsterdam 6.–7. 9. 2017
Confrontations in the Metropolitan Landscape, mezinárodní sympozium, Deltametropolis Association, Haarlemmermeer 8. 9. 2017
Krajiny – pojetí krajin v plánu města, mezinárodní konference, Člověk a prostor, Praha 20. 10. 2017
The Governance of Land Use in the Czech Republic – the Case of Pratur, mezinárodní workshop k zprávě OECD, IPR, Praha 3. 11. 2017


POZNÁMKY: 
[1] Krajiny – pojetí krajin v plánu města. https://www.clovekaprostor.cz/konference
[2] Confrontations in the Metropolitan Landscape. https://inta-aivn.org/en/news/supported-events/2522-deltametropolis-international-symposium-confrontations-in-the-metropolitan-landscape
[3] http://www.iprpraha.cz/oecd
[4] OECD (2017), „Assessment and recommendations“, in The Governance of Land Use in the Czech Republic: The Case of Prague, OECD Publishing, Paris.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264281936-4-en
[5] Kloda, Martin. Principy územního plánování evropských měst. Stavba. Praha: Business Media CZ, 2017, 24(1), 23–25.
[6] https://www.amsterdam.nl
[7] Například metropolitní region Hamburku je rozlohou srovnatelný s Čechami a leží na území čtyř spolkových zemí.
[8] Většina krajiny okolo Amsterdamu se rozkládá na odvodňovaných rašeliništích, která neustále klesají vlivem oxidace rašeliny o 8–15 mm ročně.
[9] Pro zajímavost vlastní kvalita stavby a bytu je vzhledem k celkové úrovni holandské architektury hodnocená jako nejméně důležitá.
[10] NIMBY – Not In My Back Yard, BANANA – Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anybody.
[11] Definice krajiny dle Evropské úmluvy o krajině (European Landscape Convention, ELC, Sdělení MZV č. 13/2005 Sb. m. s., ve znění č. 12/2017 Sb. m. s.)
[12] Generální konference UNESCO, 10. 11. 2011
[13] Na rozdíl od českého územního plánu nemají západní územní a regionální plány závaznost zákona nebo vyhlášky a nepodléhají režimu všeobecného projednání. V případě regionů jsou projednávány pouze s municipalitami a organizacemi, protože proces veřejného projednání není možné administrativně zvládnout a takový příslib by byl považován za neférový a nedemokratický.
[14] OECD (2017), „Assessment and recommendations“, in The Governance of Land Use in the Czech Republic: The Case of Prague, OECD Publishing, Paris.
http://dx.doi.org/10.1787/9789264281936-4-en

Autor: Martin Kloda